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Synopsis
Le système de financement de l’aide humanitaire traduit aujourd’hui encore des inégalités dans les relations Nord-Sud. Le nouveau principe de localisation de devrait venir rééquilibrer les partenariats entre opérateurs. Cela sera-t-il suffisant? Analyse critique qui nous invite à repenser la façon dont nous construisons nos partenariats avec les acteurs du Sud.
Publié par UniverSud – Liège en mars 2018
Malgré l’importante notoriété dont jouit l’aide humanitaire, le secteur fait actuellement face à de nombreux défis. L’accroissement du nombre de chocs et de leur sévérité, l’augmentation des inégalités et de la vulnérabilité à l’échelle mondiale, la recrudescence de la souveraineté des États, l’émergence de nouveaux acteurs ou encore le contexte d’insécurité mettent à mal les pratiques et modèles conventionnels de l’aide. Des critiques, tant sur son efficacité que sur sa moralité, lui sont adressées. Il est devenu indispensable de mener une réflexion sérieuse afin de stimuler une réelle transition humanitaire(1). Le secteur a déjà dû évoluer par le passé. La plupart du temps lorsqu’il se trouvait au pied du mur comme aujourd’hui.
Dans la continuité des réflexions s’attelant à faire émerger une aide plus en phase avec son temps, j’ai choisi de m’intéresser à la récente – et très « en vogue » – notion de « localisation » de l’aide humanitaire. En se penchant dans un premier temps sur les enjeux et effets potentiels de celle-ci pour les ONG humanitaires du Nord (ONGH), l’analyse permettra au passage d’éclairer des limites sérieuses du système humanitaire dans son ensemble.
La localisation de l’aide humanitaire
Mai 2016 vit se tenir le premier Sommet humanitaire mondial à Istanbul. C’est lors de ce rendez-vous que furent conclus les accords du « Grand Bargain ». Passés entre les représentants des 30 principaux bailleurs de fonds et organisations d’aide humanitaire, ils sont destinés à accroître l’efficacité du financement de l’aide d’urgence. Parmi ces engagements, celui qui nous intéresse : la localisation. Répondant à la frustration d’un grand nombre d’acteurs du Sud de n’occuper qu’un rôle de sous-traitants, cette notion fait référence à une aide qui serait entreprise au niveau des acteurs locaux (2). Une aide qui, autant que possible, partirait des organisations locales et des communautés et serait dirigée par celles-ci plutôt qu’orchestrée par des organismes étrangers. Au départ portée principalement par des réseaux d’ONG du Sud, la localisation entend agir sur quatre points principaux :
- La visibilité : Accorder une plus grande reconnaissance et visibilité aux efforts, rôles et apports des acteurs locaux.
- Les capacités : Un soutien plus efficace pour renforcer les capacités locales et nationales, et ainsi moins les compromettre (en embauchant par exemple le personnel local le plus qualifié).
- Les fonds : Un financement plus direct pour les acteurs locaux. L’engagement du « Grand Bargain » est d’augmenter le financement direct des acteurs locaux, en passant de moins de 2% aujourd’hui à 25% d’ici 2020. Les acteurs locaux exigent également un financement de meilleure qualité (c’est-à-dire à plus long terme, plus flexible et couvrant les frais de base).
- Les partenariats : Moins de relations de sous-traitance et des partenariats plus égalitaires.
Si les grandes lignes de la localisation peuvent surprendre par leur évidence, la percée actuelle de ces principes peut être expliquée par le fait qu’il devient largement reconnu que de nombreux acteurs du Sud sont désormais aussi compétents que leurs homologues occidentaux.
Outre l’aspect de bon sens voulant que chacun puisse répondre à ses besoins de façon autonome, des arguments pratiques peuvent également être mobilisés afin de défendre cet appel à une aide « aussi locale que possible et aussi internationale que nécessaire » (3). Après un choc, les premières heures sont souvent cruciales. Étant logiquement les premiers sur les lieux et ayant une connaissance du terrain, les acteurs locaux réalisent un travail d’ampleur en général injustement passé sous silence. Aussi, promouvoir une aide localisée participerait, via le renforcement des mécanismes de réponse endogène, à la réduction des risques et à l’avènement de sociétés plus résilientes. Cette notion instituerait donc un humanitaire plus préventif.
À première vue, tous les ingrédients semblent réunis pour induire une rupture avec le modèle traditionnel de « faire de l’humanitaire ». Envisageons les effets possibles de cette notion au niveau des rapports entre aid workers du Nord et du Sud et de leurs rôles respectifs afin de vérifier son potentiel réformateur.
Des rapports Nord-Sud plus égalitaires ?
Tout d’abord, quelques éléments quant à l’état des rapports entre acteurs humanitaires du Nord et du Sud. De façon assez directe, on peut dire que le système humanitaire « international » demeure majoritairement « occidental ».
Les rapports entre acteurs occidentaux et ceux originaires de sociétés traditionnellement bénéficiaires de l’aide sont structurés autour de partenariats. Si en théorie ces collaborations véhiculent des idéaux d’égalité, de complémentarité, de participation et sont présentées comme des moyens afin d’atteindre une plus grande efficacité, la pratique dévoile souvent des relations moins enchantées. Dans les faits, il n’est pas rare que les partenariats débouchent plutôt sur des rapports de patronage (4). Ils deviennent alors le lieu de tensions et de rapports de pouvoir entre partenaires.
La différence de moyens entre les parties y est pour beaucoup. L’une des deux dépend de l’autre. Une relation transactionnelle est établie. Les acteurs du Sud, pour se voir accorder des fonds, sont obligés de se conformer aux règles du partenaire-bailleur du Nord. En effet, une fois les partenariats contractualisés, c’est le partenaire-bailleur qui fixe les objectifs humanitaires et les moyens pour les atteindre.
Le souci majeur est que ces normes imposées sont pour la plupart culturellement orientées. Les difficultés à s’y adapter peuvent se traduire, pour les locaux, par des entraves à l’accès aux financements. Ces normes, issues de la culture managériale imposée par la bureaucratie des principaux bailleurs, engendrent une violence symbolique. Elles se matérialisent essentiellement en tâches administratives lourdes relatives à la recherche d’efficacité et au contrôle des activités et des dépenses.
Source évidente de frustration, les non-conformités sont considérées comme des manques et des inaptitudes. À défaut de pouvoir s’adapter, des acteurs, bien que potentiellement légitimes auprès de leur population, peuvent être laissés sur le carreau. À titre d’exemple, les actes de violence s’observent de façon ordinaire dans les réactions de mépris ou à travers les formes d’abus de pouvoir à l’égard de certains partenaires du Sud, en réponse à leur possible manque de maîtrise du jargon, de la temporalité, des normes ou autres procédures. Ces inadéquations des dispositifs d’accès et de contrôle profondément occidentaux alimentent également des représentations d’infériorité des acteurs du Sud.
L’apport le plus ambitieux et novateur de la localisation est sans conteste la volonté d’augmenter la part des fonds directement alloués aux acteurs locaux. En quoi celle-ci pourrait-elle influencer les rapports à l’avantage des acteurs du Sud ? Il semble évident que les questions de pouvoir ne peuvent se délier de celles relatives au financement. Comme relaté ci-dessus, les inégalités financières expliquent en grande partie l’asymétrie des rapports. Ces fonds pourraient être investis pour répondre aux ressources manquantes (humaines, matérielles, immobilières, etc.) et ainsi faciliter l’adaptation aux standards requis par les partenaires-bailleurs. Les 25% pourraient engendrer de meilleures relations entre partenaires et aider à combattre les représentations d’infériorité dues aux difficultés éventuelles à se conformer. Cela pourrait aussi permettre d’établir des partenariats moins transactionnels, les acteurs du Sud étant alors en mesure de se reposer sur des « fonds propres » accrus. L’obtention d’un financement ne serait donc plus l’objectif premier et penser la complémentarité et l’apport de l’un et de l’autre dans un rapport équilibré deviendrait plus facile.
En ce qu’elle contribuerait à réduire le gap entre partenaires, la localisation pourrait donc avoir un effet positif concernant les rapports entre acteurs « implémenteurs ». Cependant, l’exclusivité culturelle pourrait ne pas s’en voir changée. Cela dépendra des modalités de mise en œuvre et des critères retenus par rapport à ce financement direct. Ceux-ci détermineront réellement si la localisation permettra d’entamer la distribution du pouvoir. Sans permettre une marge de manœuvre quant à l’affectation des fonds, on peut penser que les acteurs du Sud ne deviendront que de nouveaux intermédiaires standards, plus directs, au service de bailleurs inchangés. Les 25% ne permettraient alors pas de s’attaquer à ce qui semble être la principale source du problème : le besoin de mettre en cohérence les procédures et les outils de standardisation du système de l’aide avec les différents contextes et perspectives qui existent. Les centres de décision, de pouvoir et d’influence ne changeraient pas de mains. Il est dès lors possible de penser que les cartes ne seraient redistribuées qu’entre acteurs « exécuteurs ».
Quel rôle pour les ONGH du Nord ?
Ce nouveau paradigme ferait-il l’affaire de tous ? Aujourd’hui, les ONGH du Nord sont à plus d’un égard semblables à des entreprises à but non lucratif particulières. Professionnalisation, salariat, concurrence pour l’obtention de subventions, etc. : les ONGH sont à présent en partie guidées par des enjeux économiques et des logiques de marché. Si les principes de la localisation étaient véritablement respectés, les ONGH occidentales auraient probablement affaire à une nouvelle source de concurrence provenant des ONG du Sud.
L’élément faisant mandat, clé de l’accès au terrain et du renouvellement de leurs ressources, est la légitimité qu’on leur reconnaît. Il y a donc un lien très étroit entre leur survie organisationnelle et la valeur ajoutée, réelle ou pensée, perçue par les financeurs (bailleurs ou donateurs).
Afin d’être en phase avec les principes de la localisation, les bailleurs pourraient de façon croissante être tentés de passer directement par les organismes locaux. Ces derniers, de plus en plus développés, deviendraient plus compétitifs grâce à l’éventuelle économie d’intermédiaires et à leur ancrage. Tels des entreprises, il faudra aux organismes occidentaux trouver de « nouveaux marchés », de façon à garantir une fonction légitime afin de préserver leur position forte.
Dans ce souci, et en parfaite adéquation avec la localisation, un domaine d’action semble particulièrement se dégager et être bénéficiable à l’ensemble. Toutes les organisations du Sud ne sont pas aussi expérimentées et prêtes. Pour parvenir à léguer un maximum d’opérations aux locaux et œuvrer à leur autonomisation, un travail de renforcement des capacités par les acteurs plus expérimentés sera nécessaire. Cela sera, entre autres, l’occasion d’aborder le respect des normes, des codes de conduite et des principes fondamentaux.
Peut-on penser que les ONGH du Nord s’orienteront vers cette voie ? L’analyse met en lumière le fait qu’il existe une tension entre ce que les ONGH du Nord reconnaissent comme globalement enviable et ce qui serait souhaitable pour leurs entreprises (5). Malgré le fait que les ONGH du Nord admettent l’importance de renforcer les capacités des locaux, la part de ces activités au sein de leur organisation reste très faible. Un ensemble d’impératifs d’ordre bureaucratique peut expliquer un certain désintérêt pour ce type d’activités. Tout d’abord, la survie institutionnelle devient une priorité en tension avec la mission sociale. Les ONGH doivent impérativement protéger leur « image de marque » et le maintien d’une présence au Sud participe de cette stratégie marketing. Les ONGH se comportent comme des acteurs rationnels. Elles privilégieront donc toujours les options leur étant le plus propices. En définitive, elles auront tendance à se substituer aux capacités locales afin d’assurer leur survie. À l’opposé des objectifs de la localisation, les ONGH n’effectuent le renforcement des locaux que lorsque ceux-ci ne risquent pas d’être directement en concurrence avec elles. De véritables activités de transfert de compétences ne sont entreprises que lorsque des obligations contractuelles ou normes coercitives l’imposent.
Si, avec le capacity building, un espace d’action assuré semblait se dégager et permettre aux ONGH du Nord une fonction légitime garante de leur pérennité, l’analyse du système indique plutôt que la transition ne se fera pas naturellement. Dans un contexte hautement concurrentiel, des intérêts opposés ressortent.
En conclusion…
Premièrement, sans amendement du système prenant en compte les logiques internes et les enjeux propres à ses acteurs, espérer le respect des principes de la localisation de manière non-contraignante semble naïf.
Deuxièmement, au vu des éléments précédemment relatés, il est possible de penser que la localisation n’induirait probablement pas une rupture majeure avec le modèle d’aide traditionnel.
Troisièmement, l’analyse permet d’éclairer les limites du modèle ONG. Le système humanitaire doit être appréhendé comme un Marché. Tout comme le secteur privé à but lucratif, il est soumis à un ensemble de contraintes d’ordre bureaucratique. Ainsi, les acteurs répètent les comportements bénéfiques de leurs concurrents, tout en évitant ceux qui pourraient leur être préjudiciables. Cela peut provenir d’une certaine résistance au changement et forcer les agents à reléguer l’intérêt général au second plan.
Je ne voudrais pas paraitre crédule. Il est évident que les travailleurs humanitaires ne peuvent se soustraire aux réalités de notre monde, posséder tous les moyens, espérer œuvrer sans aucune entrave. Ce qui semble parasiter le secteur dans ce cas me semble cependant particulier. L’analyse laisse entrevoir une situation paradoxale où les aidants deviendraient un obstacle à l’émancipation de leurs « bénéficiaires ». L’entreprise par défaut qu’est censée être l’aide est devenue opportune pour certains. Peut-on demander à un agent de travailler à sa propre désuétude ?
Alors, que faire ? Peut-être faudrait-il commencer par « désangéliser » notre regard afin de nous poser les bonnes questions. Les solutions restent à trouver. On peut déjà exhorter le système à s’adapter pour permettre le renforcement des sociétés du Sud, que cela soit bon pour le business de l’aide ou non. En tant que citoyen, on peut aussi favoriser les acteurs du Nord qui entretiennent des relations équilibrées avec leurs partenaires du Sud – il y en a ! –, voire soutenir directement ces derniers. Enfin, nul doute que des types d’aide alternatifs restent à trouver. À cet effet, l’économie collaborative et les nouvelles technologies, pour ne citer qu’elles, pourraient bien faire partie des terrains d’investigation féconds.
Loic Gustin
Bibliographie :
(1) MATTÉI Jean-François, TROIT Virginie, 2016, « La transition humanitaire », Médecine/Sciences, vol. 32, n° 2.
(2) GRUNEWALD François, DE GEOFFROY Véronique, CHÉILLEACHAIR Réiseal Ní, 2017, More than the money – Localisation in practice, [URL : http://www.urd.org/IMG/pdf/More_than_the_money_Trocaire_Groupe_URD_1-6-2017.pdf].
(3) SINGH S. Sudhanshu, 2016, « As local as possible, as international as necessary : humanitarian aid international’s position on localisation », Charter For Change, [URL : https://charter4change.org/2016/12/16/as-local-as-possible-as-international-as-necessaryhumanitarian-aid-internationals-position-on-localisation].
(4) BOUJU Jacky, AYIMPAM Sylvie, 2015, « Ethnocentrisme et partenariat : la violence symbolique de l’aide humanitaire », Les papiers du Fonds Croix-Rouge française, décembre 2015, n° 1.
(5) AUDET François, 2016, Comprendre les organisations humanitaires : développer les capacités ou faire survivre les organisations ?, Presses de l’Université du Québec, Québec.